Включаешь телевизор, слушаешь интервью и обращения к нам руководителей страны Д.Медведева и В.Путина – душа радуется: кризис заканчивается, в стране модернизация, коррупция уменьшается, чиновники думают о народе. А выходишь на улицу – то ли не в ту страну попал, то ли они не про Россию говорили. Думал, что я чего-то не понимаю, им наверху виднее. Ладно, у нас в городе растет безработица, про перерабатывающие предприятия лет десять «трындят» да про солидных инвесторов…
И словно в «кривом зеркале» вранье расходится по регионам. Написали люди губерантору, что дома у них рушатся от того, что днем и ночью едут тоннары на грузовой двор ж.д. станции. Пришли представители местной администрации, пообещали, что загружать будут теперь не 800 вагонов в сутки, а только 200, погрузочно-разгрузочные работы будут проводиться только до 21 часа и в будние дни. Но уже снова работают и ночью, и в выходные дни.
Спортивную площадку во дворе дома Интернациональная,36. 38 продали. Двор урезали. Но ведь посмотрите, как чиновники взахлеб, рассказывают как много они делают для детского спорта и досуга, как борются с наркоманией.
Наконец-то, хоть чаеразвесочная фабрика появится – человек тридцать будут чей-то чай развешивать по пачкам. Нам говорят, что в кризис не пострадала социальная сфера. Но медицина уничтожается целенаправленно, закрываются сельские участковые больницы.
На недавнем форуме в Москве, организованном Фондом развития информационной политики для журналистов организовали встречи с экспертами в различных областях. Так Александр Кынев, руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики рассказал, как федеральный центр уничтожает основы той самой стабильности и административного контроля, на которых изначально покоилась политика вертикали власти. Обновление губернаторского корпуса набирает обороты: региональные парламенты Ростовской и Оренбургской областей предсказуемо утвердили новыми губернаторами Василия Голубева и Юрия Берга соответственно. Если за весь 2009 год было назначено на новый срок 6, а заменено 9 губернаторов, то только за первые пять месяцев 2010 года было назначено на новый срок 9, а заменено 10 губернаторов, при этом еще два региона (Калужская и Тамбовская области) на подходе.
И все же больше всего поразило выступление директора фонда региональных программ Независимого института социальной политики, профессора МГУ Натальи Зубаревич. Она просто и ясно показала, как мы выходим из кризиса. Причем с многочисленными графиками, статистическими выкладками. Получается, что жить по-старому не получится.
А как по-новому, власть не знает.
Федеральная помощь в ручном режиме: субъективизм и лоббизм
Кризис неоднозначно повлиял на доходы консолидированных бюджетов регионов, в каждом четвертом они сократились. Пострадали федеральные города, нефтегазодобывающие и металлургические субъекты РФ и, в целом, более развитые регионы, где была максимальной доля налога на прибыль. В кризис прибыль становится минимальной. В Чечне и на Чукотке доходы выросли в 1,6—1,7 раза, Камчатке — в 1,4, в Адыгее — в 1,3 раза. Причина — перераспределительная политика федерального центра. Тушение кризисного пожара деньгами вылилось в полуторное увеличение федеральных трансфертов регионам за январь—август 2009 года. “Ручной режим” их выделения расширил возможности субъективизма и лоббизма.
Четыре самых востребованных механизма антикризисной помощи (федеральные трансферты на выравнивание бюджетной обеспеченности с кризисом не связаны, они выделяются менее развитым регионам).
Первый и наибольший по объему — перечисления из федерального Фонда содействия реформированию ЖКХ. Их доля — почти 3 процента доходов консолидированных региональных бюджетов, но в Брянской, Тверской, Саратовской, Ивановской, Курской областях — 8—9 процентов. Эти средства выделялись регионам, которые подали заявки, и тот, кто не успел, тот опоздал (Орловская, Тульская области, Карачаево-Черкесия, Калмыкия). Но все же почему одним так много, а другим ничего?
Настоящий ренессанс переживает второй механизм — дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов регионов (более 2 процентов доходов бюджетов регионов). Их теперь получают 3/4 субъектов РФ (в 2008 году — 6 регионов). В Чечне и на Чукотке они дали четверть бюджетных доходов, в Калининградской области (где снижение спроса резко ударило по промсборке автомобилей, телевизоров, мебели) и Карелии соответственно 17 и 10 процентов. Но жертвы наиболее сильного промышленного и бюджетного спада — монопрофильные металлургические регионы (Вологодская, Липецкая области, регионы Урала), как и машиностроительные регионы Центральной России и Поволжья, — оказались в “пасынках” такой поддержки. “Любимчики” — республики Северного Кавказа и другие экономические аутсайдеры.
Бюджет-2010: сокращение трансфертов регионам на 20 процентов — вторая попытка монетизации льгот
Рост в большинстве регионов доходов бюджетов привел и к росту расходов в среднем на 6 процентов. В Ингушетии они увеличились вдвое, в Самарской области — почти в полтора раза, в Санкт-Петербурге, Новгородской и Московской областях — более чем на треть. При этом расходы на ЖКХ уменьшились почти в половине регионов, наиболее существенно — в Москве и Московской области, Санкт-Петербурге, других городах-миллионниках, нефтегазодобывающих и металлургических регионах. Финансирование образования выросло на 8 процентов, здравоохранения (включая физкультуру и спорт) осталось на прежнем уровне (в Чечне плюс 70, Тверской области — 40, Дагестане — 30 процентов, а Тюменская, Челябинская и Свердловская области буквально рухнули).
Расходы бюджетов на социальную политику увеличились на 30 процентов исключительно за счет трансфертов из федерального бюджета. Без них большинство регионов не в состоянии полностью финансировать переданные им в 2005 году при проведении монетизации льгот полномочия по социальной защите. Федеральный центр приоритетно поддерживает “своих” льготников (им опережающими темпами компенсируется удорожание услуг ЖКХ). Медленнее растет помощь регионам на их собственные региональные полномочия по соцзащите населения, с которыми большинство регионов не в состоянии справиться самостоятельно. В торге центра и регионов есть победители и проигравшие, но нет прозрачных правил игры. Сейчас “ручное управление” достигает максимума, но это не ведет к повышению его эффективности.
Кризис подтолкнул федеральные власти к пересмотру акцентов в социальной политике. Система ощутимой помощи субъектам РФ из центра в 2009 году дала трещину, а в 2010-м сломается: в проекте федерального бюджета сохранено только федеральное софинансирование расходов по поддержке репрессированных и реабилитированных, а помощь остальным, более крупным по численности категориям региональных льготников (ветераны труда, труженики тыла), малоимущим семьям с детьми (детские пособия), а также субсидии малообеспеченным домохозяйствам на оплату ЖКУ полностью лягут на плечи регионов. По сути, это будет второй попыткой более жесткого разделения полномочий, как это уже предполагалось в ходе монетизации льгот.
Скрытая безработица и ухудшение человеческого капитала
Проблемы безработицы были наиболее острыми в первом квартале 2009 года. Среди адресов неблагополучия есть и старые (Ингушетия, Чечня, Тыва, Калмыкия и Дагестан, удаленные районы востока и севера), и новые, обусловленные сильным промышленным спадом (Кировская, Калининградская, Вологодская, Свердловская области). Давняя депрессивность ускорила рост безработицы в Ивановской, Курганской, Псковской и Брянской областях.
С апреля 2009 года уровень безработицы стал снижаться. Часть потерявших работу трудоустроились, в том числе и благодаря сезонной цикличности (летом увеличивается число рабочих мест в агросекторе и строительстве). Еще 1,2 млн человек “впитали” общественные работы (уборка территорий городов и предприятий, малоквалифицированная занятость в муниципальных учреждениях с минимальной оплатой). Такой труд непроизводителен и неперспективен, высвобождаемые работники не повышают свою квалификацию и не осваивают новые профессии.
В октябре мы имели 5,8 млн безработных (7,7 процента безработицы по методологии МОТ). Но есть еще и скрытая безработица в виде неполной занятости и административных отпусков (2 млн человек). Федеральные и региональные власти препятствуют увольнениям, особенно в промышленных моногородах, боясь социального взрыва. Работодатели используют скрытую безработицу как способ снижения издержек в условиях спада производства, потому что людям можно платить меньше. Фактически восстанавливается адаптационный механизм 90-х годов: кризисные издержки распространяются на всех работников через снижение зарплаты, что ведет к ухудшению человеческого капитала и консервации неэффективных рабочих мест. При такой политике о модернизации говорить не приходится.
После сезонного оживления рынка труда осень вновь обострила проблемы занятости. Заливать их до бесконечности деньгами уже невозможно. Подтверждением изменившейся политики властей и бизнеса стало объявление о планах увольнений на крупнейших предприятиях — “АвтоВАЗе” (30 тысяч человек) и “ГАЗе” (17 тысяч). Всемирный банк прогнозирует рост безработицы в России.
Перед государством стоит тяжелый выбор — кому и как помогать? Приоритеты помощи в течение года менялись. Сначала масштабную поддержку в виде кредитов получили крупнейшие компании, это усилило риск дефицита федеральных финансовых ресурсов, необходимых для перераспределительной, социальной и региональной политики. При этом развитым регионам экспортной экономики, где концентрируется крупный бизнес, от этой поддержки мало что досталось, хотя кризис затронул их сильнее. В 2009 году федеральный центр увеличил трансферты в первую очередь средне- и слаборазвитым регионам, в которых живет 2/3 населения страны. Учет политических рисков обеспечил приоритетность помощи республикам Северного Кавказа, прежде всего Чечне, в то время как программы поддержки монопрофильных городов очевидно запаздывают. Такая география помощи не совпадает с географией кризисных проблем, вновь повторяется традиция “награждения непричастных и наказания невиновных”.
Второй вопрос — как? В самом общем виде речь идет о перераспределении кризисных издержек. Они в большей степени ложатся на регионы: в них резко сокращается бюджетоформирующий налог на прибыль, при этом именно на уровне регионов и муниципалитетов концентрируются социальные обязательства и расходы на помощь населению, которые будут расти. Проблема имеет два решения: частично перераспределить налоговые ресурсы в пользу субъектов РФ, чтобы они сами выбирали оптимальные решения в сфере социальной политики, или усилить концентрацию финансовых ресурсов на федеральном уровне и “рулить в ручном режиме”. Именно этот путь и был выбран, хотя его издержки очевидны.
Однако главным остается вопрос о том, что будет после кризиса. Худшее, что нас может ожидать, — возвращение к докризисному статус-кво, то есть к восстановлению прежней модели экономического роста за счет высоких цен на ресурсы и масштабных заимствований без модернизации институтов. Модернизация в сфере госуправления означает в том числе и перераспределение полномочий и ответственности от центра к регионам. За 20 лет Россия переживает уже вторую встряску. Третьей она может не выдержать, если модернизация останется лозунгом.
Экономить, как доказывает Наталья Зубаревич, власть старается прежде всего на медицине и социальной сфере, мол, не так заметно. Вот только не заметно было. Может поначалу. А сейчас эту экономию почувствовали уже все.
Автор: Александр Кузнецов.
